IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella camera di consiglio del
14 ottobre 1994 sul ricorso n. 828/94 proposto da Gruden Andrej,
Vidoni Paolo, Gustin Emilio, MahnicXX Sergio, Savron Danilo,
rappresentati e difesi dal dott. proc. Peter MocXXnik, con domicilio
eletto in Trieste, via XXX Ottobre, 13, contro il Ministero
dell'interno, in persona del Ministro in carica, il Commissariato del
Governo e la regione Friuli-Venezia Giulia, in persona del
commissario pro-tempore, la prefettura di Trieste, in persona del
prefetto pro-tempore, tutti rappresentati e difesi dall'avvocatura
distrettuale dello Stato, domiciliata ex lege; e nei confronti:
della provincia di Trieste, in persona del presidente della
giunta provinciale in carica, non costituita in giudizio;
del comune di Trieste, rappresentato e difeso dagli avv.ti Alma
Cognito e Maria Serena Giraldi, con domicilio eletto nella sede
municipale in Trieste, piazza dell'Unita' d'Italia, 4;
del comune di Muggia, in persona del sindaco in carica, non
costituito in giudizio;
del comune di S. Dorligo della Valle - Dolina, in persona del
sindaco in carica, non costituito in giudizio;
del comune di Monrupino - Repentabor, in persona del sindaco in
carica, non costituito in giudizio;
del comune di Sgonico - Zgonik, in persona del sindaco in
carica, non costituito in giudizio;
del comune di Duino Auridina - Devin NabrezXXina, in persona del
sindaco in carica, non costituito in giudizio;
per l'annullamento - previa sospensione dell'esecuzione - del decreto
del prefetto della provincia di Trieste prot. n. 4/3/8/803 del 22
settembre 1994 di convocazione del consiglio provinciale di Trieste e
per l'elezione diretta del presidente della provincia di Trieste,
nonche' dei presupposti decreti del commissario del Governo nella
Regione Friuli-Venezia Giulia dd. 20 marzo 1989, con cui e' stata, da
ultimo, modificata la tabella delle circoscrizioni dei collegi
uninominali per l'elezione del Consiglio provinciale di Trieste
(nonche' dei precedenti decreti sulla medesima materia) e del
Ministro dell'interno prot. n. 09405275 dd. 1 settembre 1994, con
cui viene fissata la data di alcune consultazioni elettorali, fra cui
quelle, che ne occupano, in quanto richiamano o fanno comunque
applicazione del decreto del commissario generale del Governo per il
territorio di Trieste n. 81, dd. 24 marzo 1956, con cui viene estesa
alla zona della provincia di Trieste, acquisita allo Stato italiano,
la legge 8 marzo 1951, n. 122, che regola l'elezione dei consigli
provinciali, nella parte in cui, nell'operare detta estensione, ne
eccettua l'art. 9, sostituito da un diverso testo, che omette, cio'
che in questa sede piu' interessa, il secondo comma della norma
predetta, e che stabilisce altresi' che la fissazione della tabella
delle circoscrizioni dei collegi e' fatta con decreto del predetto
commissario, anziche', come nel resto del territorio nazionale, con
decreto presidenziale, su proposta del Ministro dell'interno;
Visti gli atti e documenti depositati col ricorso;
Vista la domanda di sospensione dell'esecuzione del provvedimento
impugnato, di cui all'art. 21, unico comma della legge 6 dicembre
1971, n. 1034, presentata in via incidentale dai ricorrenti;
Visto l'atto di costituzione in giudizio delle amministrazioni
statali intimate e del comune di Trieste;
Udito il relatore, consigliere Enzo Di Sciascio ed uditi,
altresi', i procuratori delle parti costituite;
Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue:
F A T T O
I ricorrenti, quali elettori rispettivamente del comune di
Sgonico- Zgonik, Duino Aurisina - Devin Nabrezina, Monrupino -
Repentabor, S. Dorligo della Valle - Dolina e Muggia, in provincia di
Trieste, nonche' quali appartenenti alla locale minoranza slovena
impugnano, in primo luogo, il decreto del prefetto della provincia di
Trieste di convocazione dei comizi elettorali, di cui in epigrafe e
quindi, anche i decreti del commissario del Governo nella regione
Friuli-Venezia Giulia, pure citati in epigrafe, in quanto fanno
applicazione del citato decreto del commissario generale del Governo
per il territorio di Trieste n. 81 dd. 24 marzo 1956, affermando che
le elezioni provinciali, se si svolgessero in base agli atti
impugnati, e quindi secondo le disposizioni del decreto stesso,
darebbero origine ad organi in cui la rappresentanza dei comuni,
diversi dal capoluogo sarebbe di gran lunga inferiore a quella, che
essi potrebbero legittimamente assicurarsi in base alla legislazione
nazionale.
Sostengono infatti che il citato atto commissariale, non
recependo, nell'ordinamento del territorio, poi divenuto provincia di
Trieste, l'art. 9, secondo comma della legge n. 122/51, che recita:
"A nessun comune possono essere assegnati piu' della meta' dei
collegi spettanti alla provincia", e attribuendo il potere di
fissazione della tabella delle circoscrizioni dei collegi al medesimo
commissario, ha consentito, a mezzo dei decreti commissariali che,
sempre in virtu' del predetto atto, hanno definito, di volta in
volta, detta tabella, di ridurre ai minimi termini la rappresentanza
dei comuni minori nel consiglio provinciale (l'ultimo di tali
decreti, pur essi impugnati, assegnava loro tre collegi su
ventiquattro) di talche' questo si e' trasformato, nella sostanza, in
un doppione del consiglio comunale di Trieste.
Sarebbe in tal modo stata frustrata la ratio dell'art. 9, secondo
comma, che starebbe proprio nell'evitare un fenomeno di tal genere,
tendenzialmente comprimendo la rappresentanza nel consiglio
provinciale del piu' popoloso comune capoluogo a vantaggio di quella
degli altri comuni, in modo da garantire che abbiano modo di
esprimersi adeguatamente anche gli interessi di questi.
Tale garanzia non risulta estesa ai comuni, diversi dal capoluogo,
della provincia di Trieste, in virtu' del ricordato decreto del
commissario generale del Governo.
Poiche' esso deroga ad una legge dello Stato, deve ritenersi
conferita una potesta' legislativa all'autorita' emanante
(commissario generale del Governo).
Tale potesta' dovrebbe pero' considerarsi illegittimamente
attribuita, in quanto pertinente al solo Governo, qualora investito
di delega parlamentare, e non, come nel caso di specie, ad
un'autorita' amministrativa, da esso delegata, senza intervento delle
Camere.
I ricorrenti sollevano pertanto questione di legittimita'
costituzionale dell'atto medesimo, presupposto a quelli impugnati, in
quanto emanato in violazione dell'art. 77, primo comma, della
Costituzione.
In ogni caso osservano che esso risulta costituzionalmente
illegittimo anche sotto altri profili.
Invero la deroga introdotta all'art. 9, della legge n. 122/51, non
recependo il secondo comma e facendo fissare la tabella dei collegi
al commissario, appare chiaramente voltata ad assicurare al comune di
Trieste un numero maggiore di rappresentanti nel consiglio
provinciale.
La modificazione introdotta alla legislazione nazionale non
potrebbe essere attribuita al desiderio di tener conto della notevole
sproporzione che, nell'attuale provincia di Trieste, vi e' e vi era,
anche alla data di emanazione dell'impugnato decreto, fra la
popolazione del capoluogo e quella dei comuni del circondario, dato
che tale fenomeno, in termini quantitativi appena minori, si verifica
in altre province dello Stato italiano, in cui pur vige la
disposizione, non estesa a Trieste dal commissario.
La ratio della mancata estensione all'allora territorio di Trieste
andrebbe ricercata percio' piuttosto nella situazione politica del
tempo, in cui l'atto commissariale e' stato emanato.
Nei comuni minori all'epoca era ovunque maggioritaria la
popolazione slovena, salvo che in quello di Muggia, retto peraltro da
una amministrazione di sinistra, di cui costituiva e costituisce
tradizionale roccaforte.
Poiche', nella loro stragrande maggioranza, gli elettori di lingua
slovena aderivano a partiti di sinistra o al partito etnico della
Slovenska skupnost - Unione slovena, l'applicazione piena della
normativa elettorale nazionale avrebbe rischiato di consegnare
l'amministrazione provinciale nelle mani degli "slavo-comunisti".
Con tale termine, coniato dalla pubblicistica locale dell'epoca,
che unificava fra loro posizioni politiche anche molto differenziate,
si designavano, in maniera onnicomprensiva, i supposti avversari
dell'assetto appena costituito, con l'annessione all'Italia del
territorio di Trieste, per motivi nazionali o politici.
Considerata infatti l'epoca di guerra fredda e di blocchi
contrapposti, che allora era appena agli inizi, tali elementi
influivano, nel delicatissimo equilibrio del confine orientale, anche
sull'amministrazione locale.
Se, percio', tali motivazioni, che stanno, nell'assunto dei
ricorrenti, alla base del contestato decreto, si possono comprendere,
non ne deriva che si possa ammettere il diverso trattamento, che ne
e' derivato, per i comuni diversi dal capoluogo, nella disciplina
delle elezioni provinciali a Trieste, rispetto a quelle di ogni altra
provincia d'Italia.
I ricorrenti, pertanto, sollevano altresi' questione di
legittimita' costituzionale dell'atto normativo in parola, in quanto
violerebbe gli artt. 3, in relazione agli artt. 5 e 128, e 6 della
Costituzione, sia in quanto introdurrebbe un'ingiustificata deroga
alla disciplina legislativa nazionale nella materia de qua per la
sola provincia di Trieste, a danno dei comuni minori, sia in quanto
tale deroga sarebbe stata introdotta a svantaggio della minoranza
linguistica slovena, che costituisce la popolazione - e quindi
l'elettorato - prevalente o, comunque, di notevole rilevanza nei
comuni in questione.
La dedotta incostituzionalita', sotto gli indicati profili, del
decreto n. 81/56 del commissario generale del Governo per il
territorio di Trieste, ridonderebbe sugli atti impugnati, di esso
applicativi.
Invero attraverso il decreto prefettizio di convocazione dei
comizi elettorali, che richiama quali presupposti, il decreto del
commissario del Governo nella Regione Friuli-Venezia Giulia, che gli
e' succeduto a' sensi dell'art. 70, primo comma, dello statuto
speciale di detta regione, dd. 20 novembre 1989, con cui e' stata per
l'ultima volta definita la tabella delle circoscrizioni dei collegi
uninominali per le elezioni provinciali di Trieste, fissati in numero
di 24, di cui solo 3 aventi sede in comuni diversi dal capoluogo,
attraverso tutti i precedenti decreti commissariali, che hanno
disposto nella medesima materia, attraverso il decreto ministeriale
di fissazione della data delle elezioni, la lesione lamentata dai
ricorrenti a seguito dei vizi dedotti dell'atto normativo
presupposto, e' stata resa attuale.
Essi, pertanto, vengono fatti oggetto del presente gravame in base
agli stessi motivi, cioe' in quanto partecipano delle illegittimita'
costituzionali denunciate, che lo caratterizzerebbero.
Dei provvedimenti amministrativi impugnati chiedono quindi
l'annullamento, previa sospensione dell'esecuzione.
Si sono costituiti in giudizio, con il patrocinio della difesa
erariale, le amministrazioni statali intimate, controdeducendo ed
eccependo l'inammissibilita' del gravame per difetto di
legittimazione attiva dei ricorrenti e di interesse all'impugnazione
nonche' il comune di Trieste, che ha del pari controdedotto, entrambi
sostenendo, inoltre, l'infondatezza della proposta istanza cautelare.
Con ordinanza resa nella camera di consiglio del 14 ottobre 1994
questo Tribunale amministrativo, riconosciuta la sussistenza del
danno grave ed irreparabile ed osservando che, quanto al fumus boni
juris, apparendo il ricorso diretto all'annullamento di provvedimenti
amministrativi conseguenziali ad un atto, cui formalmente e'
riconosciuta forza di legge, appaiono rilevanti e non manifestamente
infondate almeno in parte, nei limiti da precisarsi con successiva
ordinanza, le censure di incostituzionalita' dedotte dai ricorrenti,
ha stabilito di sospendere il giudizio cautelare, di rimettere gli
atti alla Corte costituzionale e di sospendere provvisoriamente,
nelle more della decisione e della successiva restituzione degli
stessi da parte del giudice delle leggi, cui seguira' la decisione
definitiva sull'istanza di sospensiva, i provvedimenti, diversi da
quello normativo, impugnati.
D I R I T T O
1.1. - Com'e' dato evincere dalla narrativa in fatto il ricorso,
in quanto nella sostanza diretto ad ottenere che le elezioni
provinciali di Trieste si svolgano con una ripartizione delle
circoscrizioni dei collegi fra comune capoluogo e altri comuni,
identica a quella vigente, nel resto del territorio nazionale,
attraverso l'integrale recezione dell'art. 9 della legge n. 122/51,
ha come ineliminabile passaggio, perche' possa dirsi, nella presente
fase cautelare, che esso sia assistito dal prescritto fumus boni
juris, che sia rimosso l'ostacolo, costituito dal decreto n. 81, dd.
21 marzo 1956, del Commissario generale per il territorio di Trieste,
che non estende integralmente al territorio predetto la norma in
parola, disposizione di cui gli atti impugnati fanno fedele
applicazione.
1.2. - Il Collegio ritiene, al di la' della perplessa
prospettazione di parte ricorrente, di riconoscere il carattere
legislativo dell'atto commissariale, in virtu' dell'esplicita delega,
contenuta nel D.P.R. 27 ottobre 1954, al commissario predetto ad
esercitare altresi' i compiti, gia' spettanti al cessato Governo
militare alleato, fra cui era indubbiamente compresa l'emanazione di
atti normativi, sia pure con efficacia ovviamente limitata al
territorio amministrato, ed in particolare il potere di estendere,
con o senza modificazioni, allo stesso territorio la legislazione
italiana, di cui appare aver fatto uso nel caso in esame.
1.3. - Le considerazioni appena esposte depongono nel senso della
rilevanza delle questioni di costituzionalita' sollevate, dal momento
che escludono la possibilita' di diretto annullamento giurisdizionale
dell'atto predetto, in quanto di natura legislativa, senza
l'intervento del giudice delle leggi e del pari escludono che si
possa conseguire, in sua vigenza, l'annullamento degli atti
amministrativi impugnati.
Prima, peraltro, di concludere positivamente il relativo esame
ulteriori profili devono essere esaminati.
1.4. - Il primo di essi e' costituito dalle eccezioni di
inammissibilita' del gravame, sollevate dalle amministrazioni
resistenti, sotto il duplice profilo della mancata titolarita' degli
interessi legittimi coinvolti in capo ai ricorrenti, non essendo
ammessa l'azione popolare nei confronti del decreto di convocazione
dei comizi elettorali, atto indicato come immediatamente lesivo, e
del difetto di interesse, chiedendo i ricorrenti l'applicazione di
una norma, l'art. 9, secondo comma, della legge n. 122/51, ormai non
piu' in vigore, per effetto della nuova disciplina delle elezioni
provinciali e, in particolare, per effetto del combinato disposto
degli artt. 8 e 9 della legge 25 marzo 1993, n. 81, che rende
decisivi, per l'elezione a consigliere provinciale, sulla base di un
sistema maggioritario, non solo e non tanto la percentuale riportata
nel collegio, quanto il collegamento o meno alla lista o gruppo di
liste collegate col candidato presidente.
Non sarebbe infatti decisiva la collocazione territoriale del
collegio nell'uno o nell'altro comune, quanto l'appartenenza allo
schieramento risultato vincitore o agli altri.
1.5. - Per quanto concerne la prima delle proposte eccezioni che,
se riconosciute fondate, renderebbero ovviamente irrilevanti le
questioni sollevate, appare al collegio necessario ricostruire il
petitum del ricorso e, verificato in che qualita' i ricorrenti si
dichiarano legittimati a proporlo, concludere sulla sussistenza o
meno di detta legittimazione.
1.6. - Il ricorso, come gia' osservato, appare diretto, attraverso
l'incidente di costituzionalita', ad ottenere l'applicazione in toto
della legislazione nazionale in materia di elezioni del presidente e
del consiglio provinciale di Trieste, in modo da assicurare, almeno
tendenzialmente, ai Comuni diversi dal capoluogo una piu' adeguata
rappresentanza, attraverso l'assegnazione ad essi della meta' dei
collegi elettorali, negata dall'atto commissariale che si intende
sottoporre all'esame del giudice delle leggi.
L'interesse fatto valere, pertanto, non appare proprio dei
ricorrenti, ma di ciascuno dei comuni di cui ognuno di essi si
dichiara elettore, provando tale sua qualita'.
L'azione popolare dell'elettore, diretta a far valere, per conto
del comune rimasto inerte, interessi pertinenti al comune stesso e'
ammessa dall'ordinamento, in seguito al disposto dell'art. 7, primo
comma, della legge 8 giugno 1990, n. 142.
Che tale sia l'azione proposta in questa sede lo dimostrano non
solo le considerazioni, appena svolte, in ordine alla qualificazione
dei ricorrenti e al petitum, ma anche le sue modalita' procedurali,
avendo le parti istanti provveduto a notificare il ricorso ai comuni
interessati, onde potessero, senza necessita' dell'integrazione del
contraddittorio, prevista in via eventuale dal secondo comma del
predetto art. 7, far valere direttamente le proprie ragioni.
Risulta pertanto destituita di fondamento la prima eccezione della
difesa erariale.
1.7. - I ricorrenti si qualificano altresi' "appartenenti alla
minoranza slovena nei comuni di residenza".
Ritiene il collegio che, in tal modo, i ricorrenti non vogliano
far valere una ulteriore legittimazione, costituendo tale
qualificazione una semplice specificazione di quella, precedentemente
attribuitasi, di elettori, che agiscono per conto dei comuni di
appartenenza.
Tendono piuttosto i ricorrenti in tal modo a evidenziare che, in
caso di buon esito del gravame, dal fatto che alle elezioni
provinciali di Trieste verrebbe applicato l'art. 9, secondo comma,
della legge n. 122/51 si avvantaggerebbero, come si cerchera' di
dimostrare, senz'altro i comuni minori, in se' considerati, ma
altresi', indirettamente, la minoranza slovena stessa.
Essa, invero, e' attualmente presente, nel complesso dei comuni in
questione, in percentuale piu' elevata rispetto al comune capoluogo,
per cui, sia pur non agendo gli istanti per suo conto, ma per quello
dei comuni precitati, vengono a tutelare, con il presente ricorso,
per quanto in via indiretta, anche un particolare interesse, che non
puo' considerarsi diverso ed ultroneo, rispetto a quelli protetti dal
citato art. 9, secondo comma, della legge n. 122/51, ma va, nel caso
specifico, tra essi annoverato.
Questa norma, non estesa alla provincia di Trieste, mira, come si
e' visto, a dare maggior rappresentativita' agli interessi dei comuni
minori nel consiglio provinciale, assicurando loro, tendenzialmente,
una rappresentanza piu' che proporzionale.
Nel caso concreto della provincia di Trieste essa assicura un
vantaggio anche alla parte della minoranza slovena, residente in
detti comuni, come naturale conseguenza della probabile maggior
rappresentanza di tutti gli elettori dei comuni stessi e non come
interesse tutelato in se'.
I ricorrenti ritengono pero' di sottolineare tale profilo poiche'
l'atto commissariale, di cui si richiede venga dichiarata
l'illegittimita' costituzionale, mirerebbe proprio, nella loro
prospettazione, a colpire la minoranza in questione, per cui essi ne
deducono l'incostituzionalita', fra l'altro, anche per violazione
dell'art. 6 della Costituzione.
1.8. - Qualificati, nel modo finora esposto, la legittimazione a
ricorrere e gli interessi fatti valere, va affrontata la questione,
posta dalla difesa erariale, dell'attuale vigenza dell'art. 9,
secondo comma, della legge n. 122/51.
Se essa, infatti, fosse stata, come si sostiene, abrogata, le
proposte questioni di costituzionalita' sarebbero irrilevanti.
Il collegio, peraltro, ritiene detta tesi sprovvista di giuridico
pregio.
Osserva, in primo luogo, che essa non e' condivisa nemmeno dalla
p.a., che l'avvocatura dello Stato rappresenta, la quale, convocando
i comizi elettorali in vigenza della nuova normativa sull'elezione
diretta del presidente della provincia e del consiglio provinciale,
pur sempre richiama il decreto commissariale che fissa la tabella
delle circoscrizioni dei collegi uninominali "in forza del decreto
del commissario generale del Governo italiano per il territorio di
Trieste n. 81 del 24 marzo 1956".
Del resto e' lo stesso art. 9 della legge n. 93/81, richiamato
dalla difesa erariale a sostegno della sua tesi, a disporre, al primo
comma, che attraverso il decreto prefettizio di convocazione dei
comizi elettorali, che richiama, quali presupposti, il piu' volte
citato "l'elezione dei consiglieri provinciali e' effettuata sulla
base di collegi uninominali e secondo le disposizioni dettate dalla
legge 8 marzo 1951, n. 122 e successive modificazioni", in quanto
compatibili con il precedente art. 8 e con gli altri commi del
medesimo art. 9.
Tali disposizioni, ed in particolare i commi dal terzo all'ottavo
dell'art. 9, introducono rilevanti novita' sulla ripartizione dei
seggi fra i vari gruppi di candidati e le loro coalizioni, ma non
sulla ripartizione delle circoscrizioni dei collegi uninominali, che
permangono, fra comune capoluogo e comuni minori.
Ne rimane confermata la perdurante vigenza dell'art. 9, secondo
comma, della legge n. 122/51.
Da cio' consegue che la sua mancata estensione al territorio, ora
provincia di Trieste, ad opera del decreto commissariale, che ne
occupa, continua, pur nelle rilevanti novita' introdotte dalla
recente legislazione, a porre in posizione deteriore, rispetto a
quella nazionale, i locali comuni minori.
A detti comuni, infatti, altrove e' pur sempre garantita,
applicandosi integralmente il citato art. 9, a parita' di
distribuzione dei voti fra gruppi di candidati, una maggior
probabilita' di vedere eletti propri rappresentanti, essendo i
collegi posti nel loro territorio piu' numerosi e di piu' piccola
dimensione, rispetto alla popolazione residente, nei confronti di
quelli del comune capoluogo, per cui e' obiettivamente piu' facile,
almeno in via tendenziale, che, nei vari gruppi di candidati, quelli
presenti in detti collegi, sia in liste collegate al Presidente
eletto sia in quelle ad esso avverse, conseguano una piu' elevata
cifra individuale, pur sempre rilevante, ceteris paribus, per
l'elezione.
Tale maggior probabilita' e' invece negata ai comuni minori della
provincia di Trieste, per effetto del decreto commissariale piu'
volte citato e per effetto, nell'indetta consultazione elettorale,
degli ulteriori provvedimenti amministrativi impugnati, che ad esso
danno applicazione nel caso de quo.
1.9. - Per tutte le considerazioni che precedono le dedotte
questioni di costituzionalita' vanno considerate rilevanti per la
decisione del giudizio a quo.
2.1. - Fra le questioni sollevate alcune sembrano, peraltro, al
Collegio manifestamente infondate.
2.2. - In primo luogo lo e' la contestazione della legittimita'
costituzionale del potere del commissario generale del Governo di
modificare le disposizioni legislative italiane, estese al territorio
di Trieste, in quanto sprovvisto di poteri legislativi legittimamente
delegati al Governo stesso ex art. 77 della Costituzione.
Invero l'art. 70 della legge cost. 31 gennaio 1963, n. 1, con cui
e' stato approvato lo Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia
Giulia, ha infatti non solo trasferito pro futuro alla regione
stessa, al prefetto della provincia di Trieste e al commissario del
Governo nella regione Friuli-Venezia Giulia i poteri gia' di
competenza del commissario generale, ma ha altresi' inteso
convalidare retroattivamente l'esercizio di poteri legislativi da
parte di detto commissario (cfr. C. cost. 23 giugno 1964, n. 53).
2.3. - Del pari manifestamente infondata appare la dedotta
violazione dell'art. 6 Cost., erroneamente interpretato come
disposizione onnicomprensiva di tutela delle minoranze linguistiche
e, nel caso, della minoranza slovena.
La disposizione in questione invece impegna e autorizza la
Repubblica, nelle sue varie articolazioni - Stato, regioni,
provincie, comuni - ad emanare "apposite norme", di carattere
pertanto legislativo o regolamentare, a seconda della rispettiva
competenza, a tutela delle anzidette minoranze ed appare, pertanto,
estranea alla fattispecie controversa.
Le eventuali discriminazioni, prospettate dai ricorrenti,
riferibili all'attivita' legislativa del commissario, nei confronti
della minoranza slovena rientrano, invero, nel campo di applicazione
dell'art. 3 della Costituzione, che tutela l'eguaglianza dei
cittadini di fronte alla legge senza distinzione, fra l'altro, di
lingua.
2.4. - Non sembra, invece, al collegio manifestamente infondata la
dedotta violazione proprio dell'art. 3 della Costituzione, sotto il
profilo, gia' piu' volte sottolineato nella narrativa in fatto, che
il decreto n. 81 dd. 24 marzo 1956 del commissario generale del
Governo italiano per il territorio di Trieste, non estendendo
integralmente a detto territorio l'art. 9 della legge n. 122/51 ma
omettendo di recepirne il secondo comma e riservando a se' di
stabilire la tabella delle circoscrizioni dei collegi uninominali per
le elezioni provinciali, abbia, senza plausibile giustificazione,
differenziato in peius la condizione dei comuni della attuale
provincia di Trieste diversi dal capoluogo, e per essi quella degli
interessi dei loro cittadini elettorali, rispetto a quella di tutti i
comuni minori del restante territorio nazionale, nell'elezione del
consiglio provinciale.
Come si e' gia' esposto in fatto l'art. 9, secondo comma, della
legge n. 122/51 vincola l'autorita' amministrativa che, a' sensi del
successivo quarto comma, sara' chiamata a predisporre la tabella
delle circoscrizioni dei collegi uninominali, a non assegnarne a
nessun comune, per quanto popoloso, piu' della meta' di quelli
assegnati alla provincia.
Nei confronti di detto comune, ordinariamente il capoluogo, quelli
minori godono percio', di un numero di collegi proporzionalmente piu'
ampio rispetto alla popolazione residente, formati, pertanto, da un
numero inferiore di elettori.
Sotto entrambi i profili, dal momento che la cifra individuale
ottenuta dai candidati alle elezioni provinciali e' determinata dal
rapportare in percentuale, rispetto al totale dei voti validi
espressi nel collegio, i voti validi ottenuti da ciascun candidato,
tale disposizione avvantaggia quelli che si presentano nei comuni
minori.
Nei collegi di tali comuni la stessa cifra individuale puo' essere
ottenuta con un minor numero di voti e, per giunta, rapportati al
numero degli elettori, tali collegi sono presenti in numero piu' che
proporzionale.
Attraverso tali meccanismi la norma, a parita' delle altre
condizioni (appartenenza dei candidati all'una piuttosto che
all'altra lista, sistema di votazione ecc.) continua a corrispondere
alla sua ratio, che e', come giustamente sostengono i ricorrenti,
quella di garantire, almeno tendenzialmente, nel consiglio
provinciale una adeguata rappresentanza dei comuni meno popolosi,
affinche' esso non sia pressoche' esclusiva espressione del comune,
solitamente il capoluogo, con maggior numero di elettori.
Del tutto concordemente le parti ammettono che, in seguito alle
modifiche all'art. 9 introdotte dal commissario generale con il
decreto, di che trattasi, l'elezione del consiglio provinciale di
Trieste avviene in condizioni del tutto diverse, dal momento che ai
comuni minori e' stato assegnato un numero di gran lunga inferiore
alla meta' dei collegi (dal 1983 3 su 24) e che il consiglio stesso
risulta, senza variazioni significative da un'elezione all'altra, in
grandissima prevalenza composto da consiglieri eletti nel comune di
Trieste.
Divergono peraltro sulle cause di tale indubbia differenza, che e'
del tutto giustificata, a parere delle amministrazioni resistenti,
dalla anomala sproporzione che, nella provincia di Trieste, si
sarebbe verificata, dopo le mutilazioni territoriali conseguenti agli
eventi bellici, fra la popolazione del capoluogo, pari all'85/86% del
totale, e quella degli altri comuni.
Di tale realta' l'atto normativo commissariale in discussione
avrebbe preso doverosamente atto, onde non privilegiare oltre misura
gli elettori dei comuni minori, adeguando la rappresentanza nel
Consiglio provinciale alla situazione obiettiva, senza intenzioni
discriminatorie.
Tale prospettazione non persuade il collegio.
Non e' dato invero comprendere perche' solo nella provincia di
Trieste si dovrebbe tendere a conformare il consiglio provinciale a
criteri che, nel riparto dei collegi uninominali fra i vari comuni,
possono essere detti di rappresentanza proporzionale, quando la
legislazione nazionale adotta il criterio opposto, cioe' quello di
una rappresentanza tendenzialmente piu' che proporzionale dei comuni
minori.
La parti ricorrenti hanno documentato che anche in altre province
si verifica una significativa sproporzione fra la popolazione del
capoluogo e quella degli altri comuni e, nonostante cio', ad essi
vada attribuita non piu' della meta' dei collegi.
Particolarmente significativi appaiono al collegio gli esempi di
Genova, che con il 72% della popolazione si vede assegnati 18 collegi
su 36 e di Roma, che con quasi il 75% della popolazione conta su 22
collegi su 45.
E' vero che nessuno di questi capoluoghi raggiunge la percentuale
di Trieste, ma non vede il collegio dove possa essere individuato ed
in base a quale disposizione, nell'ambito di una normativa, si
ripete, ispirata a un chiaro favor nei confronti della rappresentanza
dei comuni minori, il break even point a partire dal quale la deroga
alla normativa valida per tutti gli altri e' autorizzata e ritenuta
non discriminatoria.
In altri termini puo' essere rinvenuto un dato percentuale,
superando il quale e' costituzionalmente legittima la segnalata
disparita' di trattamento?
Il collegio ritiene che, nel silenzio della legge e nell'eloquenza
delle cifre, che dimostrano come anche altrove l'applicazione
dell'art. 9, secondo comma, della legge n. 122/51 privilegi, in via
tendenziale, grandemente i comuni minori, non sia plausibile la
spiegazione, sostenuta dalle amministrazioni resistenti, circa la ra-
tio della disposizione commissariale in discussione e non sia
comunque sufficiente a ricondurre entro parametri di ragionevolezza
l'indubbia discriminazione, da esso operata.
Pur nella differenza, peraltro non significativa, delle
percentuali, il caso di Trieste non si differenzia da quello di altri
capoluoghi, in cui si concentra la gran parte della popolazione della
Provincia in modo tale, da far ritenere che si tratti di casi
diversi, giustamente trattati diversamente dalla legge.
2.5. - L'esame della norma induce il collegio altresi' a ritenere
che la sua ratio sia ben diversa da quella prospettata dalle
amministrazioni resistenti.
Invero, rispetto al testo dell'art. 9 della legge n. 122/51,
quello del decreto in questione introduce differenze, che appaiono
significative, se lette nel loro combinato disposto.
La fissazione della tabella delle circoscrizioni dei collegi
uninominali appare infatti attribuita al commissario stesso.
L'autorita' amministrativa pero' agisce in tale campo, non avendo
il decreto riprodotto il secondo comma del citato art. 9, in assenza
di qualsiasi limitazione.
Cio' significa che la novita' sostanziale dell'atto commissariale
sta nell'aver totalmente rimesso, nel territorio di Trieste,
all'arbitrio dell'autorita' amministrativa la decisione sulla
ripartizione dei collegi fra i comuni, privando, come si e' detto,
quelli minori della garanzia di averne sul proprio territorio almeno
la meta', assicurata dal precitato art. 9, secondo comma, agli altri
comuni, diversi da quello piu' popoloso, nel resto d'Italia.
Cio' significa altresi' che il fatto di aver riservato soltanto ad
un organo, espressione diretta del Governo, i poteri in cosi'
delicato settore, pertinente alla materia elettorale, depone
indubbiamente a favore dell'interpretazione dei ricorrenti, secondo
cui ragioni di carattere etnico - politico, cosi' come esposto nelle
premesse di fatto, piuttosto che esigenze di buon andamento
amministrativo, stiano alla base della difforme legislazione
esistente a Trieste, rispetto al resto del territorio nazionale.
Basti osservare che tale particolare normativa rende in se',
indipendentemente cioe' dal fatto che in concreto si sia avvalso o
meno di tale opportunita', possibile al Governo, di influire, nella
vigenza della disposizione denunciata, sull'esito stesso delle
elezioni provinciali a Trieste, con la modifica, a mezzo del suo
organo, della tabella delle circoscrizioni dei collegi, attuabile ad
libitum, senza la remora posta dalla garanzia a favore dei comuni
minori, di cui ripetutamente si e' detto.
Non e' soltanto rilevante, peraltro, in questa sede, detta
considerazione, quanto piuttosto quella che nessun legittimo motivo
appare giustificare la preterizione di un vantaggio, assicurato per
legge in tutto il territorio della Repubblica agli interessi,
rappresentati nei comuni minori, sostituendovi, con il contestato
decreto, l'illimitata discrezionalita' dell'amministrazione.
3. - Essendo stata ritenuta rilevante ai fini della decisione
dell'istanza cautelare in esame e non manifestamente infondata, per i
motivi e nei limiti sopra esposti, la dedotta questione di
illegittimita' costituzionale il collegio dispone la sospensione del
giudizio e la remissione degli atti alla Corte costituzionale,
affinche' si pronunci in proposito.